范一飛：關(guān)于數(shù)字人民幣M0定位的政策含義分析

2020-09-15 10:55:11來源：中國金融新聞網(wǎng)  

人民銀行正在穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)字人民幣的研發(fā)試點(diǎn)工作。數(shù)字人民幣是由人民銀行發(fā)行的數(shù)字形式的法定貨幣。由指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營并向公眾兌換，以廣義賬戶體系為基礎(chǔ)，支持銀行賬戶松耦合功能，與紙鈔和硬幣等價，具有價值特征和法償性，支持可控匿名。我們認(rèn)為，數(shù)字人民幣主要定位于流通中現(xiàn)金（M0，下同），這一定位蘊(yùn)含著豐富的理論內(nèi)涵與政策選擇。

一、數(shù)字人民幣的M0定位是貨幣性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律決定的

法定貨幣形態(tài)的歷史演進(jìn)受技術(shù)和需求驅(qū)動，從實(shí)物形態(tài)逐步向數(shù)字形態(tài)過渡。價值尺度、價值貯藏、交換媒介是法定貨幣的基本職能，可計量、可確認(rèn)、可轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)貨幣職能的重要因素。在各歷史時期，生產(chǎn)力的發(fā)展催生新需求，而技術(shù)迭代推動貨幣從實(shí)物、金屬、紙幣等向電子和數(shù)字形態(tài)演變，以提高貨幣流通效率、改善消費(fèi)者福利。

貨幣是從人類社會發(fā)展早期的物物交換中衍生出來的，一些稀有珍貴且便于保存攜帶的物品如貝殼等成為一般等價物。隨著冶煉等技術(shù)進(jìn)步，開始出現(xiàn)銅、鐵、金、銀等金屬貨幣。社會進(jìn)入分工精細(xì)化、生產(chǎn)規(guī)模化階段后，對貨幣需求量不斷增加，金屬貨幣因攜帶和分割不便，難以滿足商品經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)發(fā)展需要，基于商業(yè)信用的紙質(zhì)形態(tài)銀行券隨后出現(xiàn)。其后以國家信用為支撐、中央銀行中心化發(fā)行的法定貨幣逐漸取代銀行券，完成了金屬貨幣到紙鈔和硬幣形態(tài)的法定貨幣演化。

近年來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和移動支付快速發(fā)展，以商業(yè)銀行存款貨幣為基礎(chǔ)的支付工具逐步實(shí)現(xiàn)電子化和數(shù)字化。但商業(yè)銀行存款貨幣無法替代法定貨幣發(fā)揮價值尺度或記賬單位功能。為此，在貨幣形態(tài)演化過程中，民間發(fā)行的貨幣無論怎樣活躍，都需要由國家（或地區(qū)）集中統(tǒng)一發(fā)行法定貨幣。歷史上，在官定貨幣流通的同時，私鑄貨幣和外來貨幣也不同程度地存在，民間貨幣發(fā)行和使用者自定錢幣重量、成色標(biāo)準(zhǔn)，加大了社會交易成本。新中國成立后，國家通過向公眾提供紙鈔、硬幣等方式發(fā)行了讓公眾信任的法定貨幣，有效降低了交易成本并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，比特幣、全球性穩(wěn)定幣等加密資產(chǎn)試圖發(fā)揮貨幣職能，又開始了新一輪私鑄貨幣、外來貨幣與法定貨幣的博弈。因應(yīng)這一形勢，國家有必要利用新技術(shù)對M0進(jìn)行數(shù)字化，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供通用性的基礎(chǔ)貨幣。

M0數(shù)字化是貨幣發(fā)展規(guī)律和支付需求催化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。隨著信息技術(shù)發(fā)展，批發(fā)資金依托支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了電子化，支持M1和M2流通的銀行間支付清算系統(tǒng)（如大小額支付系統(tǒng)和網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)等）、商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)以及非銀行支付機(jī)構(gòu)等各類支付系統(tǒng)不斷完善升級，較好地滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。用數(shù)字人民幣替代M1和M2，既無助于提高支付效率，也會造成現(xiàn)有系統(tǒng)和資源的巨大浪費(fèi)。

隨著電子支付特別是移動支付的迅猛發(fā)展，較好地滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也培養(yǎng)了公眾使用電子支付工具的習(xí)慣。但這種以商業(yè)銀行存款貨幣為基礎(chǔ)的電子支付工具，基于賬戶緊耦合模式，在應(yīng)用場景覆蓋面、普惠金融、支付效率、用戶隱私保護(hù)和匿名支付等方面仍有較大提升空間。另一方面，現(xiàn)金使用率雖呈下降趨勢，但絕對數(shù)量也會保持一定增長，說明在零售環(huán)節(jié)法定貨幣的數(shù)字化供給還沒有跟上需求的變化。特別是在金融服務(wù)覆蓋不足的地方，公眾對現(xiàn)金的依賴度仍然很高，對獲得和使用數(shù)字化的央行貨幣有現(xiàn)實(shí)需求和期待。此外，現(xiàn)金的管理成本較高，存在被用于洗錢等違法犯罪活動的風(fēng)險。而且，在社會經(jīng)濟(jì)數(shù)字化程度不斷提高和實(shí)物貨幣使用逐漸減少的背景下，商業(yè)銀行存款貨幣能夠等值兌換為央行貨幣是維持公眾對商業(yè)銀行存款貨幣信心的基礎(chǔ)。加密資產(chǎn)等通過去中心化技術(shù)處理支付交易，會侵蝕國家貨幣主權(quán)，現(xiàn)鈔數(shù)字化的壓力其實(shí)越來越大。這一貨幣發(fā)展的歷史趨勢和需求，要求我們在“供給側(cè)”做文章，需要利用新技術(shù)對M0進(jìn)行數(shù)字化，對現(xiàn)有電子支付體系形成補(bǔ)充，既要保持M0的屬性和特征，又基于價值屬性衍生出不同于電子支付工具的新功能。作為國家信用的提供者，為保證貨幣金融體系穩(wěn)定，央行理應(yīng)響應(yīng)零售環(huán)節(jié)需求，提供數(shù)字化現(xiàn)金供給。

二、從M0的管理模式看，貨幣發(fā)行是中央銀行的基礎(chǔ)職責(zé)，數(shù)字人民幣應(yīng)堅持央行中心化管理

貨幣發(fā)行是中央銀行的天然職責(zé)，也是履職基礎(chǔ)。現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行是國家的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行。貨幣發(fā)行是中央銀行的基礎(chǔ)功能，是維護(hù)國家貨幣主權(quán)的根基，為商品流通、交換提供支付手段，并調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣和貨幣供給。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)及完善，人民銀行從1984年起回歸中央銀行職能。從央行包打天下的一元銀行體制過渡到“中央銀行—商業(yè)銀行”的二元模式，既保證了央行的貨幣發(fā)行權(quán)，又能夠充分發(fā)揮商業(yè)銀行的資源優(yōu)勢以及市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而構(gòu)建了央行貨幣和商業(yè)銀行存款貨幣和諧共存的貨幣流通體系。數(shù)字人民幣沿襲現(xiàn)有的貨幣發(fā)行體系，中央銀行在數(shù)字人民幣體系中居于中心地位，負(fù)責(zé)向指定商業(yè)銀行批發(fā)數(shù)字人民幣并進(jìn)行全生命周期管理，商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)面向社會公眾提供數(shù)字人民幣兌換流通服務(wù)。

堅持?jǐn)?shù)字人民幣發(fā)行的中心化管理具有重要意義。一是維護(hù)法定貨幣地位和貨幣發(fā)行權(quán)。數(shù)字人民幣中心化管理有利于抵御加密資產(chǎn)和全球性穩(wěn)定幣侵蝕，防止數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的貨幣發(fā)行權(quán)旁落，確保貨幣發(fā)行始終服務(wù)于國家發(fā)展改革大局，保證數(shù)字人民幣的幣值穩(wěn)定和安全性、法償性等特征。二是提高支付體系效率，改善貨幣政策傳導(dǎo)。數(shù)字人民幣中心化管理能實(shí)現(xiàn)支付即結(jié)算，可以提高商戶資金周轉(zhuǎn)效率，有助于解決中小企業(yè)流動性問題，提升貨幣流通速度和貨幣政策執(zhí)行效率。同時，有利于打破零售支付壁壘和市場分割，避免市場扭曲，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，促進(jìn)普惠金融。三是維護(hù)金融穩(wěn)定。數(shù)字人民幣采取可控匿名機(jī)制，人民銀行掌握全量信息，可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)分析交易數(shù)據(jù)和資金流向，防范打擊洗錢、恐怖融資和逃稅等違法犯罪行為，有效維護(hù)金融穩(wěn)定。

對M0發(fā)行流通實(shí)行中心化管理是全球央行通行做法。為了保證對貨幣發(fā)行和貨幣政策的調(diào)控能力，全球各主要經(jīng)濟(jì)體的央行和貨幣當(dāng)局對現(xiàn)鈔發(fā)行流通都實(shí)行了中心化管理。比如，美、歐和我國央行均采用了中心化的現(xiàn)金管理模式，承擔(dān)現(xiàn)鈔印制、調(diào)撥、倉儲、投放、回籠、清分和銷毀等職能。在英國，盡管英格蘭銀行將英鎊的印制、清分和倉儲等職能交給了商業(yè)機(jī)構(gòu)，但通過經(jīng)營、財務(wù)、公司治理、風(fēng)控等規(guī)定和定期審計也體現(xiàn)了中心化管理原則。我國雖然近年來開始探索將部分清分等職能轉(zhuǎn)給社會主體，但印制、投放和回籠等關(guān)鍵職能仍由央行承擔(dān)。

要維持央行在數(shù)字人民幣發(fā)行中的中心化管理地位，必須做到以下幾點(diǎn)：一是統(tǒng)籌管理數(shù)字人民幣額度，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。二是統(tǒng)籌管理數(shù)字人民幣信息，通過掌握全量交易信息，對數(shù)字人民幣的兌換、流通進(jìn)行記錄和監(jiān)測分析，完善數(shù)字時代的中央銀行發(fā)行制度。三是統(tǒng)籌管理數(shù)字人民幣錢包，在堅持?jǐn)?shù)字人民幣統(tǒng)一認(rèn)知體系和防偽功能的前提下，本著雙層運(yùn)營的原則，采用共建、共享的方式由央行和指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)共同開發(fā)錢包生態(tài)平臺，同時實(shí)現(xiàn)各自的視覺識別和特色功能。四是統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字人民幣發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)跨運(yùn)營機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通，確保數(shù)字人民幣流通穩(wěn)定有序。

三、從M0的管理規(guī)則來看，數(shù)字人民幣的發(fā)行和流通要按照現(xiàn)金進(jìn)行規(guī)范管理

數(shù)字人民幣的研發(fā)發(fā)行基本符合我國法律框架。《中國人民銀行法》已授權(quán)人民銀行發(fā)行人民幣、管理人民幣流通，人民銀行有權(quán)發(fā)行人民幣且是唯一發(fā)行方。同時，數(shù)字人民幣具有數(shù)字化特征，并不完全適用實(shí)物現(xiàn)金流通監(jiān)管規(guī)則，需擬定專門針對數(shù)字人民幣的監(jiān)管要求，做好數(shù)字人民幣流通環(huán)境建設(shè)，同時隨著數(shù)字人民幣發(fā)行流通體系逐步成熟，及時完善相應(yīng)法律法規(guī)。

數(shù)字人民幣具有法償性。數(shù)字人民幣主要定位于 M0 ，需遵守《中國人民銀行法》、《人民幣管理條例》等與現(xiàn)鈔管理相關(guān)的法律法規(guī)。按照人民幣的法償性規(guī)定，以數(shù)字人民幣支付我國境內(nèi)一切公共和私人債務(wù)，任何單位和個人在具備接收條件的情況下不得拒收。

數(shù)字人民幣也要遵守大額現(xiàn)金管理及反洗錢、反恐融資等法律法規(guī)。比如，按照人民銀行《關(guān)于開展大額現(xiàn)金管理試點(diǎn)的通知》，為配合反洗錢相關(guān)工作，試點(diǎn)地區(qū)的數(shù)字人民幣也要進(jìn)行大額存取現(xiàn)登記，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)就數(shù)字人民幣的大額及可疑交易向央行報告。

四、從M0的費(fèi)用體系看，數(shù)字人民幣是央行向公眾提供的公共產(chǎn)品，不計付利息，央行也不對兌換流通等服務(wù)收費(fèi)

數(shù)字人民幣主要定位于M0，是法定貨幣的數(shù)字化形態(tài)。根據(jù)薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對公共產(chǎn)品的定義，法定貨幣屬于公共產(chǎn)品。因此，各央行不會對現(xiàn)金交易收取手續(xù)費(fèi)，相關(guān)設(shè)計、生產(chǎn)、調(diào)運(yùn)、倉儲、回籠和銷毀成本均由政府負(fù)擔(dān)。數(shù)字人民幣也屬于純公共產(chǎn)品。首先，數(shù)字人民幣的發(fā)行與流通服務(wù)是向全社會提供的，具有共同受益與消費(fèi)特點(diǎn)，其效用為全社會成員共同享有，具有不可分割性；其次，數(shù)字人民幣系統(tǒng)建成運(yùn)行后，消費(fèi)者的增加不會線性提升發(fā)行流通成本，也不會影響對他人的服務(wù)質(zhì)量，邊際成本低，具有非競爭性；第三，任何人都不會排除他人消費(fèi)數(shù)字人民幣服務(wù)，具有非排他性。而且，數(shù)字人民幣不計付利息，具有非盈利性，追求的是社會效益和社會福利最大化。因此，人民銀行對數(shù)字人民幣執(zhí)行與現(xiàn)金一致的免費(fèi)策略。央行建立免費(fèi)的數(shù)字人民幣價值轉(zhuǎn)移體系和金融基礎(chǔ)設(shè)施，不向發(fā)行層收取兌換流通服務(wù)費(fèi)用，商業(yè)銀行也不向個人客戶收取數(shù)字人民幣的兌出、兌回服務(wù)費(fèi)。這可以節(jié)約人民幣生產(chǎn)流通成本，有助于貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院減稅降費(fèi)的決策部署，減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。同時，為充分調(diào)動各參與方積極性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營，應(yīng)參考現(xiàn)行紙鈔發(fā)行相關(guān)安排，劃撥發(fā)行費(fèi)用，并建立合理有效的激勵機(jī)制。

五、從M0的發(fā)行模式看，應(yīng)由商業(yè)銀行承擔(dān)向公眾兌換數(shù)字人民幣的職能

由商業(yè)銀行提供數(shù)字人民幣的兌換服務(wù)是法律法規(guī)的要求。《人民幣管理條例》賦予“辦理人民幣存取款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”配合人民銀行管理人民幣流通的權(quán)利，人民幣現(xiàn)鈔發(fā)行主要通過銀行的現(xiàn)金收付業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)。因此，商業(yè)銀行具有為數(shù)字人民幣提供兌換、流通服務(wù)的法律基礎(chǔ)。同時，《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第九條規(guī)定，非銀行支付機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營或者變相經(jīng)營貨幣兌換、現(xiàn)金存取等業(yè)務(wù)，不具備為M0定位的數(shù)字人民幣提供兌換服務(wù)的制度基礎(chǔ)。因此，按照現(xiàn)行法律法規(guī)要求，只能由商業(yè)銀行向公眾提供數(shù)字人民幣的兌換服務(wù)。

由商業(yè)銀行提供M0兌換服務(wù)是全球最佳實(shí)踐。各國現(xiàn)金發(fā)行普遍采用“中央銀行-商業(yè)銀行”的二元模式，中央銀行是基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)者和貨幣流通的調(diào)節(jié)者，商業(yè)銀行進(jìn)行貨幣投放、流通和回籠，為公眾提供現(xiàn)金存取服務(wù)。美、英、德和我國等主要央行均是將現(xiàn)鈔調(diào)運(yùn)至商業(yè)銀行，由其向公眾兌換。這樣既不易引發(fā)“金融脫媒”，也不對現(xiàn)有金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生大的沖擊。

為確保數(shù)字人民幣系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性，要審慎選擇在資本和技術(shù)等方面實(shí)力較為雄厚的商業(yè)銀行作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)，牽頭提供數(shù)字人民幣兌換服務(wù)。一是充分利用現(xiàn)有資源和技術(shù)儲備。作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行應(yīng)具有成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的服務(wù)體系和充足的人才儲備，由其提供兌換服務(wù)可充分調(diào)動市場力量，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。二是降低風(fēng)險隱患。作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行在零售業(yè)務(wù)治理體系、風(fēng)控措施等方面經(jīng)驗(yàn)豐富，能有效防范操作風(fēng)險，增強(qiáng)公眾持有、使用數(shù)字人民幣的信心。三是避免金融脫媒。數(shù)字人民幣沿用了二元模式下貨幣發(fā)行體系，且不計付利息，避免與商業(yè)銀行存款貨幣形成競爭。四是有利于貨幣政策傳導(dǎo)。商業(yè)銀行提供數(shù)字人民幣兌換，可加速資金回流商業(yè)銀行的速度和效率，促進(jìn)其發(fā)揮金融中介作用，為貨幣政策傳導(dǎo)提供更直接、高效的渠道。

在央行中心化管理的前提下，兼顧穩(wěn)定和創(chuàng)新，探索指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)與其他商業(yè)銀行及機(jī)構(gòu)的合作模式，共同提供數(shù)字人民幣的流通服務(wù)。為確保數(shù)字人民幣廣泛可得，且不對現(xiàn)有金融市場帶來大的沖擊，需充分發(fā)揮其他商業(yè)銀行及非銀行支付機(jī)構(gòu)在數(shù)字人民幣體系中的積極作用。在實(shí)物現(xiàn)金流通過程中，所有商業(yè)銀行皆可面向公眾提供人民幣服務(wù)。在數(shù)字人民幣流通過程中，考慮到技術(shù)基礎(chǔ)和系統(tǒng)管理要求較高，可由作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行與其他商業(yè)銀行及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，在厘清責(zé)權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上，共同向公眾提供數(shù)字人民幣流通服務(wù)。具體來說，作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)在人民銀行的額度管理下，根據(jù)客戶信息識別強(qiáng)度為其開立不同類別的數(shù)字人民幣錢包，進(jìn)行數(shù)字人民幣兌出兌回服務(wù)。同時，作為指定運(yùn)營機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行與其他商業(yè)銀行及相關(guān)機(jī)構(gòu)一起，在人民銀行監(jiān)管下承擔(dān)數(shù)字人民幣的流通服務(wù)并負(fù)責(zé)零售環(huán)節(jié)管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)字人民幣安全高效運(yùn)行，包括支付產(chǎn)品設(shè)計創(chuàng)新、場景拓展、市場推廣、系統(tǒng)開發(fā)、業(yè)務(wù)處理和運(yùn)維等服務(wù)。在此過程中，要保持公平的競爭環(huán)境，確保由市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，以充分調(diào)動市場各方的積極性和創(chuàng)造性，保持金融體系穩(wěn)定。

（作者系中國人民銀行黨委委員、副行長）

關(guān)鍵詞： 數(shù)字人民幣

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