全球今日報丨湖南：中部重要增長極的財政債務形勢與出路？

2022-12-13 08:39:19來源：券商研報精選

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粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恒

“惟楚有材，于斯為盛”，湖南作為人文薈萃、英才輩出之地，改革開放以來持續以“心憂天下、敢為人先、經世致用、兼收并蓄”的拼搏精神推動其經濟社會發展。與江西、安徽、山西等其他中部省份相比，近年來湖南省的存在感較強，這一方面受益于湖南省第三產業發展較快，廣電、出版等優勢產業在全國保持領先地位，廣電湘軍、出版湘軍全國馳名，文化旅游餐飲服務業保持較高熱度。另一方面，湖南作為中部地區崛起的重要增長極，經濟發展動能持續向好，位居全國中上游水平。2021年湖南省GDP突破4.6萬億元，經濟總量位居全國第9名、中部地區第3名。

但也要注意到，當前湖南省經濟發展仍存在產業結構轉型偏慢、區域發展不平衡、城鄉居民收入差距較大等問題，反映在財政上則集中表現為五大特點：

1）財政自給率處于全國中下游，中央對湖南轉移支付規模較大。2019年中央財政對湖南轉移性支付規模達到3694億元，位居全國第四，2021年進一步提升至全國第三，僅次于四川、河南。

2）省內財政兩極分化嚴重。2021年長沙一般公共預算收入占全省比重達到36.6%，眾星拱月格局明顯。

3）產業轉型偏慢，創造稅收的稅源相對聚集在煙草、石化、非金屬礦物制品等傳統產業。這些行業創造消費稅較多但歸屬中央，對湖南財力補充有限。

4）土地財政依賴度高。2021年湖南對土地財政依賴度達到53.9%，位居全國第5名。

5）地方債務余額規模高，部分地市償債壓力較大。2021年湖南省地方政府債務余額突破1.3萬億元，位居全國第六，顯性負債率在國內處于中游水平。但考慮融資平臺有息債務后，以株洲、湘潭為代表的部分地市廣義負債率超70%，償債壓力較大受到市場廣泛關注。

在當前土地財政持續性受限、地方債務規范管理的背景下，如何提高財政可持續性、妥善化解地方隱性債務風險，發揮財政的引導作用、推動湖南建設中部地區崛起的重要增長極是湖南“十四五”期間的重要課題。

短期來看，一方面要辯證看待發展和地方隱性債務的關系。財政要實現經濟增長與債務擴張的平衡、發展與安全的平衡、減稅降費和財政可持續性的平衡，這決定了化解地方債務風險是個相對漫長的過程，不能一蹴而就。要在發展中通過推動城投平臺市場化轉型降低風險，要提高債務和支出的效率，而不是直接粗暴式壓降債務規模，更不能為了防范舊的風險而引發新的風險。另一方面，要提高財政資源的統籌能力，省級政府宜強化對部分償債壓力較大的地區的財政統籌。其一，盤活、調動可用資源資金補充財力化解債務，包括國企利潤上繳、土地出讓收入、預算穩定調節基金等；其二，加強對接金融機構進行債務平滑、債務置換；其三，推動省級統籌設立專項償債基金；其四，推動城投平臺轉型，從“政府融資平臺”轉向“市場化經營”，從“政府代建”到“產業投資”，布局保障性住房、城市更新與戰略性新興產業。

中長期來看，要搶抓中部崛起新機遇，深入實施創新引領開放崛起戰略，充分發揮財政在產業轉型中的引導作用，進一步推動湖南經濟高質量發展，在發展中培育稅源、增強稅基，從根本上降低對土地財政和債務的依賴，提高財政可持續性，形成良性的正反饋循環。

一、湖南省財政體制與稅源結構概況

根據最新的《中國稅務年鑒》《湖南財政年鑒》分析湖南省財政體制和稅源結構，可以得到以下結論：

第一，從對全國財政的凈貢獻來看，湖南省是中央財政給予凈補助的省份，凈補助規模位居全國第十。作為中部地區人口和農業大省，中央對湖南的轉移支付規模較大，2019年中央財政對湖南轉移性支付規模達到3694億元，位居全國第四。進一步采用地方創造的中央級稅收收入及上解中央支出-地區接受的中央返還性收入來衡量地方對中央財政凈貢獻，2019年湖南對中央財政的凈貢獻為負，達到-1472億元，中央對其轉移支付是湖南財政收支差的重要彌補來源。2021年中央財政對湖南轉移支付規模進一步提高至4020億元，位居全國第三，僅次于四川和河南。

第二，從省以下財政體制來看，由于湖南內部區域發展不平衡，需要省級財政掌控一定財力用于統籌均衡，故財政收入劃分到省本級的比重處于全國中上游水平。受到地理位置、交通區位、產業政策等因素的影響，省內長株潭地區、洞庭湖地區、湘南地區（衡陽、郴州）經濟發展靠前，而湘西山區發展相對落后，省內發展不平衡，需要省級財政掌控一定財力用于統籌均衡。

從主體稅種來看，除特定行業企業外，湖南省創造的企業所得稅和個人所得稅在中央、省級、市縣的分配比例為60%、12%、28%，增值稅在中央、省級、市縣的分配比例為50%、12.5%、37.5%。2019年湖南省省本級、市本級、縣級及以下一般公共預算收入占比分別為17.3%、34.5%和48.2%。經過二次分配后，省、市政府以轉移支付的形式將財力下沉到縣級政府。

從支出來看，縣級政府承擔主要支出責任，教育支出占比最大，但基建類支出占比同樣不低，反映了近年來湖南加速發力基建推動經濟發展。從支出層級來看，2019年湖南省省本級、市本級、縣級一般公共預算支出占比分別為9.9%、23.5%和66.6%。從支出結構來看，2019年湖南省教育、社保、農林水、城鄉社區支出占比居前，分別為15.8%、14.4%、12.2%和11.9%。

第三，從產業結構來看，湖南省產業轉型壓力較大，煙草制品業、石油煤炭及其他燃料加工業、非金屬礦物制品業創造的稅收收入占制造業比重超過50%，偏低附加值的產業結構也使得經濟創造稅收的能力較差。2019年制造業、房地產、批發零售和建筑業4個行業貢獻了湖南省創造稅收的七成左右。相對而言，湖南省GDP創造稅收的能力不高，2019年湖南省GDP位居全國第九，但創造的稅收收入為全國第十五名，這其中重要原因之一在于湖南產業結構轉型的速度較慢。

一方面，湖南作為農業大省，是全國重要的糧食生產基地，自古就有“魚米之鄉”和“湖廣熟、天下足”之說。2019年湖南第一產業GDP占比達到9.1%，永州、邵陽、益陽等地市第一產業占比甚至超過15%。但湖南農業大而不強，農產品(行情000061,診股)企業經營多而不優，對稅收的貢獻較低。

另一方面，盡管近年來湖南大力發展工程機械、汽車及零部件、軌道交通等高端制造，但高新技術產業暫時難以完全替代傳統重化工業。2019年湖南制造業細項中創造稅收位居前三的行業分別為煙草制品業、石油煤炭及其他燃料加工業、非金屬礦物制品業，占全部稅收比重分別達到14.8%、2.6%和2.1%，占制造業創造稅收比重超過50%。據湖南省財政廳數據，2021年度湖南省企業稅收貢獻前五名分別是湖南中煙、省煙草公司、長嶺石化、湖南鋼鐵集團、三一集團，反映了煙草、石化、黑色金屬冶煉等傳統工業仍在湖南省經濟財政領域占據重要地位。

第四，從稅種來看，湖南創造的稅收收入主要來源于增值稅、消費稅、企業所得稅、契稅、土地增值稅五大稅種，其全國平均相比，個人所得稅占比明顯偏低。增值稅是湖南的第一大稅種，2019年增值稅貢獻了湖南創造的稅收收入的39.6%，消費稅、企業所得稅、契稅、土地增值稅占比分別為15.6%、14.6%、6.9%和5.3%。值得注意的是，與全國平均水平相比，湖南創造的增值稅、企業所得稅和個人所得稅占比明顯偏低，背后反映的是湖南產業附加值相對較低、企業利潤少、居民收入偏低的特點，這也導致稅源整體規模較小，稅收增長缺乏有力支撐。

二、湖南財政形勢：眾星拱月格局明顯，土地財政依賴度高

第一，湖南省財政收入總量位居全國中游，長沙財政收入在省內遙遙領先，眾星拱月格局明顯。2021年湖南省一般公共預算收入為3251億元，位居全國第13名，處于中游水平。長沙作為湖南省會，是全省政治、經濟、文化、交通、科技、金融、信息中心，虹吸效應明顯，經濟規模、財政收入及增速均穩居省內頭把交椅。2021年長沙一般公共預算收入為1188億元，遙遙領先于第二名常德（203億元），占湖南一般公共預算收入比重達到36.6%，兩年平均增速達到11.8%，引領湖南財政收入增長。第二梯隊地市包括常德、衡陽、株洲、岳陽、郴州、永州、湘潭、邵陽、懷化，9個地市一般公共預算收入相差不大，規模在110-203億元浮動，第三梯隊為婁底、益陽、湘西自治州和張家界(行情000430,診股)，一般公共預算收入規模均在100億元以下，其中張家界一般公共預算收入規模墊底，為36.1億元，兩年平均增速為-2.2%，主要是受到疫情沖擊當地旅游及餐飲產業等因素的影響。區縣方面，湖南122個區縣中，一般公共預算收入超過100億元的僅有2個，均位于長沙。2021年長沙市長沙縣以132.6億元的一般公共預算收入排名第一，為最后一名邵陽市北塔區的63.4倍。

第二，近年來湖南整體財政收入質量有所提升，但仍低于全國平均水平，長沙、株洲、郴州財政質量省內領先。2021年湖南省稅收收入占一般公共預算收入的比重為69.1%，較2019年提高0.5個百分點，但仍低于全國平均水平16.2個百分點。分地市來看，長沙、株洲、郴州稅收收入占一般公共預算收入的比重超過70%，財政質量省內領先。湘西自治州稅收收入占比最低，為56.8%，其他地市稅收占比均在60%-70%，相差不大。

第三，湖南省財政自給率處于全國中下水平，同時省內兩極分化，長株潭包攬財政自給率前三名，其中長沙顯著領先于其他地市。地處湘西地區的張家界、湘西自治州和湘中的邵陽、懷化等財政自給率低至25%以下，較為依賴轉移支付。2021年湖南省財政自給率為39.1%，排名全國第21名。其中，長沙市財政自給率達到77%，遠高于第二名湘潭的46.3%和第三名株洲的36.9%。從區縣來看，2021年湖南省財政自給率排前三的區縣是長沙市岳麓區（91.8%）、開福區（88.8%）、天元區（87.5%）。邵陽、湘西自治州、懷化等地市管轄的區縣財政自給率普遍較低，其中邵陽的綏寧縣、常德的安鄉縣和邵陽的城步苗族自治縣排倒數前三，對轉移支付依賴度高，財政自給率分別為6.5%、9.3%和9.8%。

第四，湖南政府性基金預算收入規模、土地財政依賴度均處于全國較高水平。長沙作為湖南經濟領頭羊，GDP創造稅收的能力相對較強，雖然政府性基金預算收入規模在省內排名第一，但對土地財政的依賴度反而偏低。2021年湖南的政府性基金預算收入達到3806億元，位居全國第7名。以政府性基金預算收入/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）來近似衡量對土地財政的依賴程度，2021年湖南對土地財政依賴度達到53.9%，位居全國第5名。

分地市來看，2021年湖南14個地市中13地市土地財政依賴度均超過50%，對土地財政的依賴度較高。同時與一般公共預算收入格局相似，2021年長沙憑借1246億元的政府性基金預算收入遙遙領先于其他地市，遠高于第二、三名的岳陽（358億元）和株洲（284億元），其余大部分地市政府性基金預算收入規模普遍在100-260億元。湘西地區山區較多土地供應較少、經濟相對落后、人口流出，2021年張家界、湘西自治州政府性基金預算收入分別為73.4億元和41.7億元，位居省內倒數。

更深入來看，長沙房價相對其他中部和東部省會城市較低，固然有長沙市政府調控方法得當、推動城市多中心建設、大力發展實體經濟的因素，但也受到長沙加大土地供應量籌集財政收入的影響。2021年長沙市住宅建設用地成交面積達到1148萬平方米，在27個省會城市中排名第一。以住宅建設用地成交面積/常住人口來衡量土地供給情況，2021年長沙人均住宅建設用地成交面積達到11211平方米/萬人，遠超武漢、濟南、南京、杭州、南昌等省會城市，排名持續名列全國前茅。

三、湖南債務形勢：顯性及廣義債務率均較高，償債壓力較大

第一，湖南省地方政府債務余額突破1.3萬億元，位居全國第六，顯性負債率在國內處于中游水平。但湖南經濟創造稅收的能力偏弱和融資平臺有息債務較高，實際償債壓力較大。截至2021年末，湖南省地方政府債務余額為13605.5億元，其中一般債余額為6905億元，專項債余額為6700.5億元。從總體償債壓力來看，2021湖南省負債率為29.5%，遠低于國際警戒線60%，在全國31個省份中排第17名。

值得注意的是，由于湖南省產業結構轉型偏慢、GDP創造稅收的能力不高，以（地方政府債務余額+融資平臺有息債務）/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）衡量的廣義債務率明顯較高。2021年湖南債務率達到192.8%，高于與其經濟體量相近的湖北（165.5%）、福建（150%）、安徽（165%）；廣義債務率達到504.6%，位列中部省份第一，償債壓力較大。

第二，長株潭地區、湘南地區政府債務規模普遍較高，其中長沙債務規模占全省債務總規模比重達到18.8%。截至2021年末，長沙地方政府債務余額規模達到2554.5億元，衡陽、郴州、株洲緊隨其后，債務規模分別達到1020.7億元、937.7億元和905.6億元。從區縣來看，債務余額超過百億元6個區縣均位于長株潭地區，其中長沙市的長沙縣、瀏陽市和望城區分別以428.4億元、188.5億元和178億元包攬前三；債務余額最小為衡陽市石鼓區，僅有6.2億元。

第三，考慮各地經濟發展水平后，株洲、湘潭由于過去城投債務快速擴張、產業轉型偏慢導致其廣義負債率位居省內第2、3名；張家界、湘西自治州等地債務規模小，但顯性債務壓力較重；長沙債務規模較大，但顯性負債率反而較低。2021年長沙、岳陽、常德償債壓力較輕，顯性負債率均在20%以下。相較而言，湘潭、郴州、湘西自治州、張家界4市負債率水平均在30%以上，其中最高的湘西自治州達到54.8%，表明當地經濟發展嚴重依賴債務。從區縣來看，122個區縣中，負債率超過30%的有23個，其中郴州市的汝城縣、張家界市的武陵源區和湘西自治州的古丈縣位列前三，分別為86.5%、78.7%和71.6%，也是負債率超過60%警戒線的僅有的3個區縣。顯性負債率低于10%的區縣共有22個，主要位于長沙（6個）、衡陽（3個）、邵陽（3個）、株洲（2個）、岳陽（2個），其中常德市武陵區負債率低至1.4%。

考慮融資平臺有息債務后，株洲、湘潭廣義負債率大幅攀升67.4和45.6個百分點至93.9%和76.6%，位居省內第2、3名，償債壓力較大受到市場廣泛關注。過去較長一段時間，伴隨長株潭一體化戰略的持續推進，湘潭、株洲通過融資平臺大力推動高速公路、城市間交軌、產業園區等基礎設施建設，2014-2017年株洲、湘潭基礎設施建設投資年均增長23%和22.2%，遠超湖南省平均水平，但伴隨而來的是城投平臺有息債務在此期間的迅速膨脹。與此同時，湘潭、株洲傳統重工產業轉型升級慢于預期、產業園區早期引入企業資質較差、部分企業在兩地開設分支機構或生產基地但總部落戶省會長沙或其他地方的情況較為突出，使得湘潭、株洲經濟創造稅收的能力下降，出現株洲、湘潭等地市經濟位列中上游，但債務壓力較大的局面。以湘潭為例，一方面，鋼鐵冶煉為代表的黑色金屬冶煉和壓延加工業始終是湘潭的支柱產業之一，2017-2021年黑色金屬冶煉和壓延加工業利潤規模始終位居第一，其中2021年湘潭規上工業企業利潤總額為116.4億元，黑色金屬冶煉和壓延加工業實現利潤49.1億元，占規上工業企業利潤總額達到42.2%。另一方面，從2021年湖南納稅百強總部（地區總部）所在地來看，長沙有78戶，株洲、湘潭分別僅為9戶和1戶。

第四，湖南償債壓力較大不僅體現在廣義債務規模占經濟財政比重較高，還體現在債務付息支出壓力占財政收入比重上升，侵蝕財政提供公共服務的能力。2021年湖南債務付息支出占一般公共預算收入比重為7.6%，不僅高于東部沿海發達省份，遠還高于湖北（4.9%）、江西（4.1%）、安徽（4.2%）、河南（4.0%）等中部省份。省內方面，由于部分地市尚未披露支出結構數據以及剔除2020年疫情沖擊影響，采用2019年數據來看，張家界、湘西自治州、懷化等湘西地區債務付息壓力最大，債務付息支出占一般公共預算收入比重達到10%以上。郴州、湘潭、常德、邵陽債務付息壓力同樣較大，其中湘潭、常德2022城投債務到期規模較大，考驗地方財政資源統籌能力和隱性債務化解能力。

附錄：

1、湖南經濟及產業概況（圖1-圖10）

2、湖南財政體制與稅源結構概況（圖11-圖16）

3、湖南省市區一般公共預算收入情況（圖17-圖25）

4、湖南省市區一般公共預算支出情況（圖26-圖30）

5、湖南政府性基金預算情況：土地依賴度（圖31-圖35）

6、湖南國有資本經營預算情況（圖36-圖38）

7、湖南債務情況（圖39-圖45）

1、湖南經濟及產業概況

2、湖南財政體制與稅源結構概況

3、湖南省市區一般公共預算收入情況

4、湖南省市區一般公共預算支出情況