今日熱文：內蒙古：北部邊疆的財政特征與債務形勢

2022-12-23 09:31:03來源：券商研報精選

(資料圖)

粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恒

內蒙古自治區位于祖國北部邊疆，由東北向西南斜伸，東近黑吉遼，南接晉陜冀，西連甘寧，橫跨東北、華北和西北，外與俄羅斯、蒙古國接壤，是我國“北開南聯、東進西出”的重要樞紐。相較于其他省，內蒙古有兩大突出的優勢：一是“南平原、北草原”，坐擁我國最大的草場和天然牧場，“風吹草低見牛羊”，內蒙古農牧業生產具備天然的優勢；二是地域遼闊，成礦地質條件優越，礦產資源豐富，是我國重要的能源和戰略資源基地，能源礦產資源遍布12盟市，煤炭、鉛、鋅、銀、稀土等21種礦產的保有量居全國第一位。總體上，內蒙古經濟發展呈現總量低、人均高的特點，2021年內蒙古地區生產總值突破2萬億元大關，達到20514.2億元，位列全國第21位；但考慮人口因素后，人均GDP達到85422元，位居全國第10位，高于山東、四川等經濟大省。

豐富的自然資源是內蒙古經濟發展的底氣，但也要注意到，內蒙古發展還存在不少短板、面臨諸多挑戰：傳統發展路徑依賴、農牧業傳統粗放、產業結構倚能倚重、科技創新動力(行情300152,診股)不足、生態環境日益惡化等問題，轉方式、調結構、提質量任務艱巨。同時近年煤炭等大宗商品價格上漲有效拉動內蒙古工業經濟快速增長，有利于提高資源利用率、提振經濟與財政收入，但也導致下游企業成本增加，放緩資源型省份轉型的動力與進度。

經濟形勢反映到內蒙古財政上，則集中表現為以下六大特征：一是為了增強自治區政府宏觀調控能力、促進區域均衡發展，自治區本級政府抓牢資源稅，財力占全區財力的比重較高；二是以煤炭和礦產為主的資源型行業占比較大，采礦業對稅收的貢獻超過三成；三是與全國平均水平相比，內蒙古稅源結構呈現出“資源稅占比偏高、所得稅占比偏低的特點”；四是近年來大宗商品價格上漲，內蒙古財政收入呈現增速快、人均高的特點，但總量少，整體來看財政實力仍中等偏下、需要中央給予凈補助、稅收收入質量處于中游水平、財政自給率兩極分化嚴重；五是政府性基金預算收入規模較小、對土地財政的依賴程度較低；六是債務規模處于全國中游水平，但由于經濟體量較小，債務負擔較重。

“十四五”時期，內蒙古加快建設“兩個屏障”“兩個基地”和“一個橋頭堡”，財政需加大與金融、產業政策配合，推動內蒙古經濟高質量發展。一是筑牢我國北方重要生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障，內蒙古承擔著生態環境保護和邊疆治理的重大責任，綠色發展、安全發展至關重要，財政需在統籌資源、兜底民生的基礎上，加大對基層荒漠化治理、興邊富民等支出。二是加快構建綠色特色優勢現代產業體系，利用政府研發投入、政府投資基金等引導手段，加快乳業、新能源、新材料等產業發展，推動能源和戰略資源基地綠色低碳轉型、農畜產品生產基地優質高效轉型。三是深度融合國內國際大市場，進一步改善地方營商環境，實現區位優勢轉變化為開放和發展優勢，加快中蒙俄經濟走廊建設，提升開放層次和水平，打造我國向北開放重要橋頭堡。

一、內蒙古自治區財政體制與稅源結構概況

經濟決定財政，財政影響經濟。根據《中國稅務年鑒2021》《內蒙古統計年鑒2021》分析內蒙古財政體制和稅源結構，可以得到以下結論：

第一，從對全國財政的凈貢獻來看，內蒙古對中央財政的凈貢獻為負，在全國31省份中排名第21。采用地方創造的中央級稅收收入及上解中央支出-地區接受的中央返還性收入來衡量地方對中央財政凈貢獻。2020年內蒙古對中央財政的凈貢獻位居全國第19名，為-1702億元，需要中央補助。

第二，從省以下財政體制來看，為了增強自治區宏觀調控能力、促進區域均衡發展，內蒙古自治區本級財力占全區財力的比重較高。從主體稅種來看，內蒙古創造的增值稅在中央、自治區、盟市以下的分配比例為50%、15%和35%；企業所得稅和個人所得稅在中央、自治區、盟市以下的分配比例為60%、10%和30%。自治區本級政府抓牢資源稅，自治區分享65%，盟市分享35%，2020年資源稅貢獻了自治區本級稅收收入的49.1%。在全國來看，內蒙古財政體制屬于集權型的，2020年內蒙古自治區本級、盟市本級、旗縣及以下一般公共預算收入占比分別29.7%、15.1%、55.2%。在二次分配中，自治區本級通過轉移支付的方式補助財政困難的盟市、旗縣，縮小區域之間的財力差距。

從支出來看，盟市、旗縣在接受自治區政府補助后承擔更大的支出責任。從支出層級來看，2020年內蒙古自治區本級、盟市本級、旗縣及以下一般公共預算支出占比分別為15.4%、27.4%、57.2%。從支出結構來看，2020年內蒙古全自治區農林水、社保和就業、教育三項占比最大，分別為16.5%、16.2%、12.2%。內蒙古自治區本級支出向基建傾斜，農林水支出占比最高，達到24.3%。

第三，從產業結構來看，內蒙古以煤炭和礦產為主的資源型行業占比較大，采礦業對內蒙古創造稅收貢獻超過三成，石化、黑色金屬及有色金屬冶煉加工對制造業貢獻超五成。內蒙古三次產業貢獻的稅收占比分別為0.2%、61.7%和38.1%。一方面，作為“塞外米糧倉”、“五大牧區之首”，內蒙古農牧業發達，是我國重要農畜產品生產基地。2021年內蒙古第一產業占比為10.8%，較全國平均水平高出3.5個百分點。雖然第一產業自身對稅收的貢獻較少，但食品制造業對稅收收入的貢獻達到1.6%，高出全國平均1.2百分點，伊利、蒙牛兩大乳制品巨頭貢獻較大。另一方面，內蒙古資源助力二產發展，稅收貢獻主要集中在采礦業，制造業相對較弱。2020年內蒙古采礦業對稅收的貢獻達30.3%，高出全國平均2.3個百分點，其中煤炭開采對全自治區的稅收貢獻達到26.1%；相較而言，制造業對稅收的貢獻僅有18.6%，低于全國平均12.4個百分點。具體到制造業來看，石化、黑色金屬、有色金屬冶煉加工行業創造的稅收占制造業比重達到51.6%。

第四，從稅種來看，增值稅、企業所得稅、資源稅、消費稅和個人所得稅是內蒙古創造稅收收入的前五大稅種；與全國平均水平相比，內蒙古呈現出“資源稅占比偏高、所得稅占比偏低”的特點。增值稅是內蒙古的第一大稅種，2020年增值稅貢獻了內蒙古創造的稅收收入的40.3%。企業所得稅、資源稅、消費稅和個人所得稅緊隨其后，占比分別為15.4%、11.7%、6.1%和5.7%。值得注意的是，與全國平均水平相比，內蒙古資源稅占比偏高，高出全國平均水平10.6個百分點。相較而言，內蒙古企業所得稅和個人所得稅占比偏低，分別低于全國平均水平6.6和1.3個百分點。

二、內蒙古財政形勢：財政收入總量較低、人均高、增速快，財政自給率兩極分化，對土地財政的依賴程度低

第一，內蒙古財政實力中等偏下，各盟市一般公共預算收入規模形成“三大梯隊”，鄂爾多斯(行情600295,診股)財政收入高居榜首，呼和浩特和包頭次之，其余9盟市財政收入體量較小。受煤炭等大宗商品價格維持高位的影響，2021年內蒙古一般公共預算收入實現兩位數增長，達到2349.9億元，同比增長14.6%，排名反超重慶、云南上升至全國第18位。從人均來看，2021年內蒙古人均一般公共預算收入達到9791元，高居全國第7。分地市來看，自治區各盟市財政實力分化明顯，可分為“三大梯隊”。依靠“羊煤土氣”（羊絨、煤炭、稀土、天然氣），鄂爾多斯經濟發展快、財稅創收能力強，是當之無愧的第一梯隊。2021年鄂爾多斯市一般公共預算收入552億元，遙遙領先自治區其他盟市，占全自治區一般公共預算收入的比重為23.5%，是自治區首府呼和浩特（228.9億元）的2.4倍。第二梯隊包括呼和浩特、包頭（161.1億元）；其余9個盟市處于第三梯隊，一般公共預算收入體量均低于150億元，最后一名阿拉善盟，一般公共預算收入僅有33.5億元。從旗縣來看，103個旗縣中一般公共預算收入超過50億元僅有3個，均位于鄂爾多斯市，分別是準格爾旗（88.0億元）、伊金霍洛旗（80.5億元）和東勝區（60.9億元）；小于10億的有69個，最后一名呼倫貝爾根河市收入僅為0.9億。

第二，內蒙古財政收入質量處于全國中游水平，半數盟市稅收占比超七成。2021年內蒙古稅收收入占一般公共預算收入的比重為71.1%，在全國31個省市中排第15名。分盟市來看，內蒙古所有盟市稅收收入占比相差不大，除興安盟為54.3%外，其他盟市均分布在60%-80%之間。其中，呼和浩特最高為79.6%，烏海、鄂爾多斯、包頭、赤峰、阿拉善5個盟市稅收收入占比亦超過70%。

第三，內蒙財政自給率兩極分化嚴重，鄂爾多斯一枝獨秀，9盟市財政自給率低于50%。2021年內蒙古財政自給率為44.9%，在全國31個省份中排名第16，對中央轉移支付有一定的依賴。分盟市來看，鄂爾多斯財政自給程度相對較高，達到75.7%；烏海、呼和浩特財政自給率分別為56.0%和54.6%。除此之外，其他盟市財政自給率均低于50%，其中，興安盟（14.9%）和烏蘭察布（15.8%）財政自給率低于20%，是全自治區盟市倒數兩名。從旗縣來看，財政自給率高于100%的旗縣僅有4個，分別為呼和浩特的新城區和玉泉區、烏海海南區、赤峰紅山區；財政自給率低于10%的旗縣共有18個，集中在分布于烏蘭察布、呼倫貝爾、通遼等6盟市。

第四，內蒙古全區以高原型地貌為主，地廣人稀，樓市熱度整體較低，因而內蒙古政府性基金預算收入規模較小、對土地財政的依賴程度低。內蒙古整體房價偏低，2021年內蒙古新房銷售均價為6515.7元/㎡，在全國31個省份中僅排第24名。2021年內蒙古的政府性基金預算收入達到504.9億，在全國31省份排第26名。分盟市來看，呼和浩特、包頭、赤峰作為內蒙古房價的領頭羊，政府性基金預算收入規模居全自治區前三。其中，自治區首府呼和浩特以129.7億元的政府性基金預算收入高居榜首，包頭（72.7億元）、赤峰（68.8億元）分別占據第2名和第3名；其他盟市均在60億元以下，其中阿拉善收入規模最小，僅有5.9億元。

以政府性基金預算收入/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）來近似衡量對土地財政的依賴程度，2021年內蒙古土地財政依賴度僅為17.7%，在全國31省份中排倒數第二，僅高于西藏。分盟市來看，各盟市土地財政依賴度小于40%，對土地財政的依賴度較低。其中，呼和浩特、赤峰、包頭政府性基金收入占兩項收入之和的比重超過30%，分別達到36.2%、35.2%和31.1%，排名全自治區前三；比重在20%-30%的有5個市，20%以下的有4個市，其中鄂爾多斯對土地財政依賴程度最低，為9.0%。

三、內蒙古債務形勢：內蒙古債務規模小，顯性負債率較高，隱性債務化解壓力不大

第一，內蒙古債務規模處于全國中游水平，但由于經濟體量較小，債務負擔較重；債務結構中，融資平帶帶息債務占比較小，隱性債務化解壓力不大。截至2021年末，內蒙古地方政府債務余額為8896.8億元，其中一般債余額為6370.9億元，專項債余額為2525.9億元，整體規模不大，在全國排第16名。從總體償債壓力來看，2021年內蒙古經濟體量較小，負債率為43.4%，在全國31個省份中排第8名，顯性債務壓力較大。相較而言，內蒙古城投平臺帶息債務體量較小，融資平臺帶息債務/（地方政府債務余額+融資平臺帶息債務）僅為23.1%，在全國31個省份中排最后一名。在考慮政府隱性債務后，2021年內蒙古廣義負債率提高至56.4%，排名倒數第6，隱性債務化解壓力較小。

第二，內蒙古地方政府債務余額集中在鄂爾多斯、包頭和呼和浩特三市，三市合計債務余額占全自治區的比重近超四成。截至2021年末，鄂爾多斯地方政府債務余額規模達到1671.0億元，占全自治區的比重達到18.8%；包頭地方政府債務余額規模也超千億，呼和浩特債務規模近千億，分別位列全自治區第2名和第3名；除此之外，其他盟市債務規模分布在200-800億元之間，其中烏海以244.9億的債務規模排名最后。從旗縣來看，已披露數據的旗縣中債務余額超過100億元的有8個，其中鄂爾多斯的東勝區、伊金霍洛旗和烏蘭察布的集寧區分別以476.1億、298.4億和250.7億的債務規模占據前三名。

第三，內蒙古各盟市負債率與經濟發展程度總體呈反比，部分盟市償債壓力較大、債務負擔較重。由于內蒙古各盟市整體經濟體量較小，地區負債率處于較高水平。其中，烏蘭察布負債率達到81.9%，位居自治區內第一，遠超60%國際警戒線水平；阿拉善以68.5%的負債率位居第二，興安（59.8%）負債率也接近60%；最后一名赤峰負債率也達到28.6%。分旗縣來看，負債率超過100%的旗縣有3個，分為是阿拉善盟阿拉善右旗（167.5%）、興安盟阿爾山市（156.6%）、烏蘭察布集寧區（105.4%）。

附錄：

1、內蒙古自治區經濟及產業概況（圖1-圖9）

2、內蒙古自治區財政體制與稅源結構概況（圖10-圖16）

3、內蒙古自治區一般公共預算收入情況（圖17-圖25）

4、內蒙古自治區一般公共預算支出情況（圖26-圖30）

5、內蒙古自治區政府性基金預算情況（圖31-圖35）

6、內蒙古自治區國有資本經營預算情況（圖36-圖39）

7、內蒙古自治區地方政府債務情況（圖40-圖45）

1、內蒙古自治區經濟及產業概況

2、內蒙古自治區財政體制與稅源結構概況

3、內蒙古自治區盟市一般公共預算收入情況

4、內蒙古自治區一般公共預算支出情況